Financement des universités et reconfiguration marchande

Le financement des universités connaît de fortes modifications depuis les années 1980. Lorsqu’on l’analyse de près, ce phénomène révèle un lien serré entre le détournement des institutions d’enseignement de leur mission tradi- tionnelle de formation d’esprits libres et complets et leur réduction au rôle de soutien de la croissance économique. Étudier l’évolution du financement des universités, c’est donc, sans grande surprise, étudier la direction prise par ces dernières.

Au Québec, un vif débat s’est noué autour de cet enjeu dans la foulée du dégel des droits de scolarité en 2007, lors des consultations sur l’avenir de l’université en 2010[1] et, plus récemment, à l’occasion de la lutte étudiante de l’hiver 2012. À chaque fois, l’analyse de la situation financière des universités a été en elle-même un sujet de conflits. Pour les uns, les universités souffrent d’un sous- financement chronique nuisant à leur positionnement concurrentiel et, ultime- ment, à la prospérité économique du Québec[2]; pour les autres, le problème des universités ne serait pas lié à un manque de ressources, mais bien à une mauvaise distribution des fonds disponibles à l’intérieur même des institutions[3].

Le débat prend même souvent une tournure démagogique lorsque les porte- voix favorables à la hausse des droits de scolarité appellent les étudiantes à « faire leur juste part », soit à payer davantage pour l’obtention du « privilège » d’avoir accès à l’éducation supérieure. Sous plusieurs aspects donc, le débat revêt la forme d’une guerre de chiffres, dans laquelle le maintien d’un idéal d’éducation libre et critique peine à se retrouver.

Quoi qu’il en soit, il demeure important de comprendre la situation financière  des universités, autant pour se prémunir contre les analyses pseudo-économiques que nous offre la Conférence des recteurs et principaux des universités du Québec (CREPUQ) que pour déceler de quelle manière se dessine, sous ce discours « économique », une reconfiguration majeure des institutions d’enseignement. Ce court texte tentera de dresser un portrait de cette situation afin de situer la hausse des droits de scolarité dans leur contexte global : celui de la transformation des missions universitaires dans une perspective marchande.

Pour ce faire, trois éléments seront abordés : d’abord, le sous-financement et le mal-financement des universités ; ensuite, le processus de privatisation de ce financement ; et, finalement, le plan gouvernemental déposé en 2011 pour le refinancement des universités.

Les universités sont-elles « sous » ou « mal » financées ?

À écouter les porte-paroles de la CREPUQ, les universités québécoises seraient sous-financées. Les recteurs et rectrices de nos universités, depuis le tournant de l’an 2000, ne manquent pas une occasion de nous le rappeler, études à l’appui. En 2002, la CREPUQ entame ses revendications en faveur d’une augmentation des fonds pour les universités, qui exigerait une hausse des droits de scolarité, en publiant une étude qui affirme que les universités québécoises souffriraient d’un sous-financement annuel de l’ordre de 375,3 millions de dollars[4]. Huit ans plus tard, la CREPUQ revient à la charge, mais cette fois moins d’un mois avant la journée de consultation sur l’avenir du financement des universités organisée par la ministre de l’Éducation en décembre 2010. Le sous-financement universitaire, malgré le dégel des droits de scolarité de 2007 et d’importants investissements publics et privés, atteindrait alors les 620 mil- lions de dollars[5] par année.

Le calcul de la CREPUQ n’est toutefois pas basé sur une évaluation des besoins des universités qui, par exemple, pourrait mettre en lumière les problèmes de financement dont souffrent plusieurs bibliothèques universitaires ou, plus globalement, les facultés et départements attachés aux sciences sociales. Celle-ci se base uniquement sur un tableau comparatif Québec-Canada, comme si cette seule comparaison pouvait tenir lieu d’argument. Il est également impor- tant de relever que la CREPUQ choisit de ne pas prendre en compte l’ensemble des revenus universitaires afin d’effectuer sa comparaison. Les revenus des universités sont répartis dans six fonds. Pourtant, la CREPUQ en exclut quatre d’office : les fonds de la recherche subventionnée, les fonds provenant des entre- prises auxiliaires, les fonds d’immobilisation et les fonds de dotation. Or trois de ces quatre fonds sont à l’avantage du Québec lorsque vient le temps d’établir une comparaison avec le reste du Canada. La CREPUQ, pour arriver à la conclusion du sous-financement, doit donc exclure de son calcul les fonds allant à l’encontre de l’hypothèse[6] qu’elle cherche à prouver.

Coïncidence heureuse pour les recteurs, leur calcul du sous-financement équivaut, à quelques millions de dollars près, à l’écart existant entre les revenus des universités québécoises et canadiennes en provenance des droits de scolarité des étudiantes. En utilisant la moyenne des droits de scolarité au Canada et au Québec en 2008-2009, respectivement 5 329 et 2 180 dollars[7], on constate que le rattrapage par le Québec du niveau canadien équivaudrait à combler le sous-financement décrié par la CREPUQ. Ce qu’elle dénonce n’est donc pas l’existence d’un sous-financement comptable, mais d’un sous-financement concurrentiel : il faut rattraper le niveau de financement des universités canadiennes en augmentant la tarification de l’enseignement sous prétexte que nous serions en concurrence avec elles.

Cela dit, qu’en est-il vraiment ? Le Québec est-il réellement en retard par rapport au niveau de financement des autres provinces canadiennes ? Bien que nos recteurs aient réussi à imposer leur conception du sous-financement universitaire, une telle position ne résiste pas à l’analyse des faits. Les universités ne sont pas sous-financées, elles sont mal-financées. Compte tenu d’un accroissement de 142 % de leur financement depuis 1997[8], la question se pose : les universités manquent-elles vraiment de ressources ? Si ce n’est pas le cas, ces ressources sont-elles plutôt mal distribuées à l’intérieur même des établissements ? Bien entendu, nos recteurs ne veulent pas répondre à cette question, préférant jouer avec les chiffres afin d’accroître la cagnotte sous leur contrôle et ainsi espérer mieux se positionner dans le jeu de la concurrence effrénée les opposant les uns aux autres.

En y regardant de plus près, plusieurs indicateurs incitent à remettre en question le constat de la CREPUQ. D’abord, en matière de revenus disponibles par étudiante équivalente temps plein (EETP), nos universités reçoivent 29 941 dollars en revenus divers par année, soit 1278 dollars de plus qu’ailleurs au Canada[9]. De plus, au Québec, près de 2 % du produit intérieur brut (PIB) est destiné au financement des institutions d’enseignement supérieur contre 1,6 % au Canada[10]. À l’échelle internationale, un constat similaire s’impose, les pays de l’OCDE utilisant en moyenne 1,3 % de leur PIB pour financer leurs universités[11].

Bref, lorsque l’on compare le niveau de financement des universités québécoises à celui des autres provinces canadiennes, il n’est pas du tout évident qu’elles souffrent d’un sous-financement justifiant à lui seul la hausse des droits de scolarité. Il semble plus approprié de parler de mal-financement, c’est-à-dire d’une répartition inadéquate des ressources universitaires conçue pour que les institutions s’insèrent dans le jeu de la concurrence entre établissements.

Pour être mieux placées dans le jeu de la concurrence, les universités québécoises détournent une bonne part de leurs budgets des fins qui leur sont assignées à l’origine. Ainsi, les fonds d’immobilisation et de recherche explosent tan- dis que le fond de fonctionnement général est laissé sans ressources suffisantes. Les universités investissent dans des projets immobiliers afin de conquérir la « clientèle étudiante ». C’est pour cette raison que l’Université de Sherbrooke a ouvert un campus à Longueuil et que l’Université du Québec en Outaouais s’est installée à Saint-Jérôme. L’objectif de ces deux établissements n’est pas d’offrir une meilleure offre de service en matière d’enseignement, mais bien de concurrencer les universités montréalaises sur leur terrain.

Ce jeu concurrentiel oblige les universités à investir toujours davantage dans des projets immobiliers. Si bien qu’au Québec les dépenses d’immobilisation représentent 10,7 % des dépenses globales des universités, soit le plus haut niveau au Canada[12].

Au niveau des fonds de recherche, on retrouve une situation analogue, soit le triomphe d’une logique concurrentielle qui porte en elle une lourde tendance inflationniste, bien que le Québec soit déjà plus « dépensier » en ce domaine que les autres provinces canadiennes. Par étudiante, les universités québécoises dépensent 7 723 dollars en recherche contre 6 605 dollars pour les universités canadiennes[13], ce qui a pour conséquence que la part de la recherche occupe 26,2 % du budget global des universités québécoises, contre seulement 21,5 % au Canada.

Bref, le problème de financement des universités n’est pas causé par un manque de ressources, mais par l’utilisation de ces dernières à d’autres fins que l’enseignement.

Privatisation du financement universitaire

Le mal-financement universitaire prend également la forme d’une mutation des sources du financement des universités. Pour le dire simplement, on assiste à une diminution de la part en provenance des sources publiques (tant au fédéral qu’au provincial) au profit d’une montée des parts provenant de sources privées et individuelles. Il n’est pas tant question d’un désengagement direct de l’État –l’État n’investit pas moins qu’avant dans les universités en valeur absolue –, que d’un retrait relatif pour que ce dernier devienne un investisseur parmi d’autres dans le monde universitaire.

Depuis 20 ans, soit entre 1988 et 2009, les parts du financement privé et individuel dans les budgets des universités ont respectivement augmenté de 14,5 et 6,8 points de pourcentage pendant que la part du financement public chutait de 21,2 points[14]. Il s’agit là d’un processus de substitution qui fragilise les finances des universités en rendant ces dernières toujours plus dépendantes de sources de financement externes et de leurs exigences. Avec le recul de l’État s’institutionnalise un véritable marché concurrentiel qui oppose les universités les unes aux autres : pour compenser le retrait relatif de l’État, les universités doivent se livrer une compétition féroce afin 1) d’attirer un maximum de       « clientèle étudiante », 2) d’offrir des services de recherche adaptés aux besoins des subventionnaires privés, 3) de maximiser les occasions de marchandisation de leurs activités et 4) de se lancer dans des campagnes souvent très coûteuses et risquées afin de stimuler la générosité d’éventuels donateurs.

De plus, il s’agit d’aligner le mode de financement des universités sur le modèle qui prévaut dans les pays anglo-saxons. Dans les pays de l’OCDE, seules les universités anglo-saxonnes obtiennent à la fois une part de leur financement provenant de l’État plus basse qu’au Québec et un niveau de revenu de provenance individuelle plus élevé[15]. Comme c’est souvent le cas, les personnes qui présentent le modèle anglo-saxon comme l’unique voie à suivre passent sous silence le fait qu’il existe une majorité de pays de l’OCDE qui ont choisi de maintenir un niveau élevé de financement public.

Les universités des pays scandinaves n’ont rien du paradis perdu ou d’un modèle idyllique. Cependant, elles nous offrent une perspective alternative permettant de combattre l’américanisation de nos institutions universitaires. Les trois pays scandinaves (Suède, Norvège et Danemark) et la Finlande n’imposent en effet aucun droit de scolarité pour fréquenter leurs universités publiques[16]. Autre fait intéressant, ces universités du nord de l’Europe peuvent compter sur un mode de financement presque exclusivement public. Ainsi, la part du financement public des universités suédoises s’élève à 97,3 % de leur budget global contre 97,4 % en Finlande et 92,2 au Danemark[17].

Quels sont les résultats de ce modèle ? Un taux de fréquentation universitaire et un taux de diplomation systématiquement plus élevés qu’au Canada. Alors que la population active canadienne bénéficie d’un taux de diplomation universitaire s’élevant à 37 %, ce taux se situe à 40 % en Suède, 41 % en Norvège, 47 % au Danemark et 63 % en Finlande[18].

Le gouvernement et son plan

Lors du dépôt du budget du Québec en 2011, le ministre des Finances, Raymond Bachand, a profité de l’occasion pour présenter son plan de « soutien » aux universités québécoises[19]. Ce plan suit en droite ligne, et vise même à accélérer, le processus de conversion marchande des universités en érigeant la concurrence inter universitaire en dogme, en valorisant la marchandisation des activités des universités et en décrivant l’éducation comme un simple investissement individuel que chaque étudiante fait pour son avenir personnel.

Concrètement, le plan du ministre Bachand pour les universités s’articule autour de trois axes : l’augmentation du fi des universités, la majoration de l’aide fi e aux études et la maximisation de la performance des universités. Au total, ce sont 850 millions de dollars supplémentaires que le gouvernement entend mettre à la disposition du monde universitaire d’ici 2016-2017[20].

La hausse des droits de scolarité est certainement l’élément qui a retenu le plus l’attention du débat public. Le gouvernement prévoit des augmentations annuelles de 325 dollars pendant cinq ans, ce qui fera passer les droits de scolarité de 2 168 à 3 793 dollars, soit une hausse de 1 625 dollars (75 %). En ajoutant cela à la première hausse, intervenue en 2007-2012, les droits de scolarité auront augmenté de 2 125 dollars (127 %) en dix ans, passant de 1 668 à 3 793 dollars.

De cette manière, le gouvernement entend générer 265 millions de dollars en ressources financières additionnelles pour les universités. À cela, il faut ajouter d’autres nouveaux revenus qui proviendront soit de l’État (430 mil- lions de dollars), soit de dons effectués par des entreprises et des particuliers (54 millions de dollars) ou encore de la maximisation de la marchandisation des recherches et des autres activités auxiliaires des universités (101 millions de dollars). En résumé, le plan du gouvernement Charest consiste en ceci : faire payer les étudiantes malgré les effets pervers que cela aura sur l’accessibilité aux études, diriger les aides supplémentaires de l’État dans les secteurs à haute valeur ajoutée, miser sur la philanthropie privée et accélérer la transformation marchande des universités.

De plus, le gouvernement prévoit diriger une bonne partie des sommes pré- vues à son plan dans les domaines destinés au positionnement concurrentiel des universités (infrastructures de recherche, recherche de subventions et de contrats provenant du privé, augmentation du nombre de professeures de « calibre » international, etc.). Les étudiantes sont donc appelées à payer davantage pour avoir le privilège de fréquenter non plus des universités dont la mission essentielle serait l’enseignement, mais bien pour fréquenter des établissements d’enseignement dont la mission principale consistera prioritairement à répondre aux besoins de formation de la main-d’œuvre, à la satisfaction du secteur privé et à la recherche d’un positionnement concurrentiel.

Ce qui étonne dans le plan gouvernemental, c’est son caractère lourdement idéologique. Au mieux, la hausse des droits de scolarité ne générera que 265 mil- lions de dollars en fond supplémentaires pour les universités (sur des revenus totaux de 5,7 milliards de dollars) et pourtant le gouvernement s’entête. L’objectif n’est manifestement pas le refinancement des universités ; celui-ci masque en réalité une véritable guerre contre le principe même du service public. Comme le dit le ministre des Finances, le Québec serait apparemment mûr pour une « révolution culturelle[21] » l’amenant à rompre avec le principe de gratuité et d’universalité d’accès aux services offerts par l’État.

Conclusion

Par la transformation du financement des universités, le présent gouverne- ment met en pratique sa vision des services publics inspirée du modèle de l’utilisateur-payeur : à chacun à payer pour le service qu’il « consomme », y compris dans des domaines comme la santé ou l’éducation. En face d’un tel gouverne- ment, l’avenir des universités sera tributaire des luttes qui y ont cours : soit les différents artisans de l’université – les professeures, les chargées de cours, le personnel de soutien, les étudiantes, etc. – reprendront le dessus et réaffirmeront la prépondérance des missions fondamentales de l’éducation supérieure (transmission des connaissances, développement de l’esprit critique, formation citoyenne, engagement social, etc.), soit les universités seront condamnées à devenir de vastes écoles techniques orientées vers la satisfaction des besoins insatiables du marché et des ambitions personnelles.


  1. Pour plus d’information au sujet de ces consultations, voir < http://www.mels.gouv. qc.ca/partenaireseducation/index.asp?page=avenir >.
  2. Comme il sera exposé dans cet article, cette position est défendue par la Conférence des recteurs et principaux des universités du Québec (CREPUQ), mais également par le Conseil du patronat et différentes chambres de commerce.
  3. Voir à ce sujet le manifeste de la Table des partenaires universitaires (TPU), 2010,< www.universitequebecoise.org/wp-content/uploads/TPU-Manifest-long-low.pdf >.
  4. Le niveau des ressources de fonctionnement des universités québécoises : comparaison aux autres universités canadiennes, 1995-1996 à 2002-2003, Rapport du Comité conjoint CREPUQ-MEQ sur le niveau des ressources, CREPUQ, 2002.
  5. Le financement des universités québécoises comparé à celui des universités des autres pro- vinces canadiennes de 2001-2002 à 2007-2008, CREPUQ, 2010.
  6. Le tout avec l’assentiment méthodologique du président et directeur général du groupe de recherche CIRANO, Claude Montmarquette, qui, en annexe du rapport de la CRE- PUQ, justifie à l’aide d’arguments douteux l’exclusion par les recteurs de 40 % des fonds universitaires du tableau qu’ils présentent à la population.
  7. Frais de scolarité et de subsistance dans les universités et collèges du Canada (FSSUC), Sta- tistique Canada, 2010. Tableau fourni par la Direction de la recherche, des statistiques et de l’information du ministère de l’Éducation, du Loisir et du Sport.
  8. Nathalie Dyke, Michel Umbriaco et Cécile Sabourin, Financement des universités. Investir dans le corps professoral, FQPPU, avril 2008, et Information financière des universités et des collèges 2008-2009, Association canadienne du personnel administratif universitaire, 2010.
  9. Indicateurs de l’ éducation 2010, Gouvernement du Québec.
  10. Ibid.
  11. Regards sur l’ éducation – 2010, OCDE, 2010.
  12. Information financière des universités et des collèges 2008-2009, Association canadienne du personnel administratif universitaire, 2010.
  13. Ibid.
  14. Ibid.
  15. Regards sur l’ éducation – 2010, op. cit.
  16. Ibid.
  17. Regards sur l’ éducation – 2011, OCDE, 2011.
  18. Ibid.
  19. Un plan de financement des universités équitable et équilibré : pour donner au Québec les moyens de ses ambitions, Gouvernement du Québec, mars 2011.
  20. Ibid.
  21. Depuis l’automne 2010, le ministre Bachand utilise cette expression afin de décrire sa volonté d’avoir davantage recours à la tarification pour financer les services publics,< www.cyberpresse.ca/le-soleil/affaires/actualite-economique/201203/11/01-4504478- que-chacun-paye-sa-juste-part-plaide-bachand.php >.

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